STO - Velika razhajanja v globalnih pogajanjih

Kljub nekajkrat propadlim globalnim pregovorom, ni dvoma, da bo prišlo do liberalizacije svetovne trgovine. Vprašanje je, kako hitro, v kolikšni meri in kdo bo največ iz bodočih sporazumov izvlekel. Že sama zavest o tem povzroča, da so pregovori zelo počasni. Vendar če odnose v svetovnem gospodarstvu primerjamo z letom 1947, ko je vse skupaj pričelo z ustanovitvijo GATT-a, je napredek očiten.

Drugo vprašanje se nanaša na dejstvo, da v mednarodnih gospodarskih odnosih ne velja načelo pravičnosti in odnosi so še vedno enostranski. Tudi ko pride do sporazumov, je vanje vključenih mnogo izjem, ki se jih najbolj poslužujejo ravno razviti.[1]

Tretjič, v tako zapletenem procesu je tudi način pregovarjanja del strategije novega svetovnega gospodarskega reda. Strategija razvitih temelji na njihovi zgodovinski moči. Ker izhajajo iz »status quo« (čeprav nepravičnega) imajo v načelu prav, ko trdijo, da do prekinitve pregovorov prihaja zaradi zahtev dežel v razvoju. Razvite države so zelo trdi pogajalci in popuščajo le toliko, da procesa ne zadušijo. Dežele v razvoju se premalo poglabljajo v taktiko razvitih, ki dejansko popuščajo, vendar spretno izkoriščajo pogosto slab izhodiščni položaj, neenotnost, nestrokovnost, nedoslednost in nekoordiniranost nerazvitih.

Dežele v razvoju nimajo enotne strategije pregovarjanja, zato na eni strani na določenih sestankih popuščajo, nato pa zaradi nakopičenih težav pride do prekinitve. Taktika pregovorov razvitih ne izvira iz načela »fair trade« ali načela pravičnosti.[2] Obstaja velik nesklad med tem kaj se zahteva od dežel v razvoju in kaj razvite dežele nudijo v zameno, nato pa se tudi izogibajo obveznostim.

Tli upanje, da bo zadnji ministrski sestanek v Cancunu pomenil prelomnico, kajti v »skupini 20« se je pod vodstvom Brazilije našlo nekaj zelo močnih držav, kot so Kitajska, Indija, Južna Afrika ali Argentina. Te države so odločno vztrajale pri svojih zahtevah, na kar razviti niso bili do sedaj vajeni.

O popolni enotnosti med deželami v razvoju še vedno ni možno govoriti, vendar pa države, ki se ne strinjajo z brazilsko pozicijo, ki se je postavila na čelo skupine, dejansko nimajo iste politične in gospodarske teže.[3]

Četrtič, ko opažamo, da je proces v zadnjih letih popolnoma zastal (krah pregovorov v Seattlu leta 1999, neizpolnjevanje agende iz Katarja leta 2001, ponovni krah v Cancunu septembra 2003), ne smemo pozabiti, da ti neuspehi temeljijo na nerealnih in škodljivih delih sporazuma GATT (denimo vprašanje intelektualne lastnine in farmacevtske industrije).[4]

Znotraj WTO obstajajo predvsem štiri skupine držav, ki zagovarjajo različna stališča o tem kako naj bi potekali globalni pregovori.

Tehnično gledano so težave v kmetijstvu posledica neskladnosti med ponudbo in povpraševanjem. Največji problem je predimenzionirana ponudba zaradi subvencioniranih proizvodov iz razvitih držav, posledica pa je propad malih kmetov v razvitih državah, predvsem pa v deželah v razvoju.

Kmetijski pregovori (AoA - Agreement on Agriculture) so centralna tema globalnih. AoA vsebuje tri osnovne »stebre«: (lažji) pristop trgu, podpora doma in izvozne subvencije (zniževanje). Osnova pregovorov je sporazum dosežen v okviru GATT, ki je pričel veljati januarja 1995 in je precej obremenjen z izjemami (Mirovna klavzula, ki je iztekla decembra 2003, NTCs – netrgovinska vprašanja, SDT – specialni in diferencialni tretman).

Ker gospodarske politike mnogih držav izhajajo iz kmetijske politike kot osnovne komponente varnega razvoja, je lahko razumeti zakaj je to ne samo osrednja tema, temveč tudi najtrši oreh v pregovorih. Medtem ko nekatere države želijo z restriktivno uvozno politiko ojačati položaj lastnih proizvajalcev in zaščititi se pred potencialnimi nevarnostmi, druge želijo povečati pristop do svetovnega trga kmetijskih izdelkov.

Splošni sporazum GATT iz leta 1994, ki vključuje tudi kmetijski sporazum, je za razvite dežele pričel veljati leta 2000, ko je pričela nova runda pregovorov, za dežele v razvoju pa velja od letos. Toda nadaljnji pregovori na tem področju so močno zaostali, saj bi že do 31. marca 2003, na snovi odločitve četrtega ministrskega sestanka v Dohi (Katar) leta 2001 morali postaviti temelje novim pravilom v trgovanju s kmetijskimi proizvodi, pa tega niso storili še do danes.

Prve znake, da bo nova runda pregovorov težka, je bilo videti, ko so nekatere države dokazovale že pred koncem prejšnjega desetletja, da jim je urugvajski sporazum povzročil škodo, ogrozil gospodarski razvoj, zaposlovanje, boj proti revščini in sposobnost samoprehranjevanja. Študija FAO je pokazala, da obljubljenih pridobitev za dežele v razvoju ni bilo, razviti niso pomembneje znižali subvencije in tudi tam, kjer se je to zgodilo, ni padla hiperprodukcija. Cene strateških surovin so padle v povprečju, toda postale so zelo nepredvidljive. Anomalije so poskušali popraviti s posebnimi ukrepi (SDT – Special and Differential Treatment), toda zaradi odkritega in prikritega odpora razvitih uspeha ni bilo.

K zapletu je pripomogla tudi odločitev članic STO na ministrskem sestanku v Dohi, da bodo sporazumi sprejeti v paketu, torej ne prvo kmetijski sporazum in nato vsak posebej. Vprašanje kmetijstva naj bi bilo prva točka, bi jo razrešili, sporazum bi nato čakal preostale, paket pa naj bi bil pripravljen za podpis 1. januarja 2005. Ves ta proces je sedaj močno v zaostanku in vse manj je znakov, da je možno priti do rešitve v paketu. Tudi sam datum je vprašljiv.

Evropska skupnost ni imela svojega stališča vse do januarja 2003, pa tudi po tem datum je bilo jasno, da ne more doseči enotnosti znotraj svojih vrst. Dejstvo, da sedaj mora upoštevati tudi interese novih desetih članic, med drugim Poljske, ki ima več kmečkih gospodarstev kot vseh 15 starih članic skupaj, bo dodatno zavrlo doseganje enotnega stališča in s tem napredek v globalnih pregovorih.

Evropske članice STO, ki želijo postati članice EU, ponavadi zagovarjajo stališča EU. Druge vzhodnoevropske države in Kitajska, ki so članice STO šele od nedavnega, imajo svoje stališče. Te države, ki so se z vstopom v STO obvezale na večjo liberalizacijo svojega trga kot druge članice in so zato v slabšem položaju, želijo, da se zanje upošteva počasnejši tempo, ker pa imajo tudi same močan kmetijski sektor, želijo še lažji pristop na svetovni trg.

Na ameriške predloge je bilo veliko pripomb, najbolj pa so kritizirali dejstvo, da ZDA še vedno niso ukinile »Farm Bill« iz leta 1995, ki dodeljuje domače in izvozne subvencije in je odkrito nasproten AoA sporazumu. Sicer pa so na sestanku bodočih članic ameriške integracije februarja ZDA predlagale ukinitev vseh direktnih kmetijskih subvencij, vendar pa predlog ni doživel pravega odmeva, ker Latinska Amerika pritiska na ZDA, da sprejme tudi ukinitev posrednih subvencij, pregovore znotraj STO, kot tudi povrnitev škode.

Med članicami CAIRNS skupine je neenotnost razpoznavna, ne pa tudi nepričakovana, saj je tukaj 17 zelo različnih držav, kot Kanada, Avstralija, Nova Zelandija, Argentina, Brazilija, Bolivija, Filipini, Južna Afrika itn. V osnovi te države želijo, da razviti omogočijo širši pristop na svoj trg, želijo takojšnje carine na subvencionirane proizvode iz razvitih držav, da razviti ukinejo podporo domačim proizvajalcem v petih letih in dežele v razvoju v devetih letih, nekatere vrste podpore (kot financiranje stroškov znižanja proizvodnje - Blue Box) pa želijo ukiniti takoj.

Nekatere države v razvoju kot Kuba, Zimbabve, Nikaragva, Pakistan, ki se jim občasno pridružuje še Indija, želijo zase posebne ugodnosti. Menijo, da liberalizacija ogroža osnovno prehrambeno varnost prebivalstva in povzroča propad tisočih malih kmetovalcev.[5]

Posebno skupino držav vodi Japonska, njeno mnenje pa ponavadi delijo še Južna Koreja, Norveška, Švica in občasno druge evropske države. V tej skupini se govori predvsem o potrebi po multifunkcionalnosti, kar bi pomenilo, da ima kmetijstvo širši pomen od samega zagotavljanja prehrambenih proizvodov, tj. kmetovalce bi bilo potrebno podpirati pri ohranjanju kvalitete vode in zemlje, okolja in posebnih vrst življenja in vsega drugega kar je moč šteti med javne dobrine. Ta skupina držav želi, da same države ugotovijo proizvode, ki jih želijo zaščiti bolj kot druga.

Stališča najmanj razvitih so v globalnih pregovorih najmanj slišna. Na eni strani zato, ker se niso oblikovali kot formalna skupina, na drugi strani pa, ker redko sodelujejo v pregovorih, saj na sedežu OZN ali STO v Ženevi ponavadi nimajo niti stalnih misij. Te države tudi nimajo sredstev, da bi uresničevale dogovorjeno. Ker so ponavadi monokulturne in predstavljajo trg z malo kupno močjo, so močno ranljive in ponavadi pomembne le kot glasovalni stroj, v zameno za dvostranske sporazume in pomoč, kar pa se razlikuje od države do države. Ker je njihova moč v pregovorih slaba, so njihovi interesi zanemarjeni.

V tem skorajda brezizhodnem soočanju stališč je februarja 2003 nastal ti. Harbisonov predlog,[6] ki pa sploh ne omenja vprašanj dumpinga in koncentracije trga v rokah nekaj multinacionalk, točki, ki sta v tem trenutku najbolj izpostavljeni kritikam.[7]

Vprašanje dumpinga, eno osrednjih vprašanj za katero nekatere države zahtevajo takojšno rešitev, je ključna točka zaradi katere je vrh v Cancunu septembra 2003 propadel. Posebej so glasne države članice CAIRNS, ki zahtevajo takojšnje kazni v primeru kmetijskega dumpinga, kar pa je težko dosegljivo, saj to vrsto dumpinga uporabljata predvsem ZDA in EU.

Kmetijski dumping je ena najbolj škodljivih praks v svetovni trgovini s poraznim učinkom na kmetijstvo dežel v razvoju. Vpliva na distorzijo odnosov v državi izvoznici, na cene na svetovnem trgu, ogroža prehrambeno varnost nekaterih držav v razvoju in stabilnosti družbenega in posebej socialnega sistema.

Zaradi dumpinških uvoznih cen so kmetijski proizvajalci prikrajšani za enakopraven pristop na lastno notranje tržišče. Kmetijski sektor se oži, prebivalstvo zapušča zemljo in se seli v velika mesta, kjer povečuje socialni pritisk ali pa se seli v druge države, kjer se prodaja izpod cene. To se dogaja v državah kot Mehika, Jamajka, Filipini in v afriških državah.[8] Tudi tisti kmetje, ki se lahko obdržijo, so oškodovani zaradi minimalnega prihodka, težkega dostopa do svetovnega trga, celotno gospodarstvo, posebej če je slabše razvito in odvisno od kmetijske proizvodnje, pa se ne more razvijati.

Te dežele v razvoju se soočajo tudi s težavami v plačilni bilanci, trg pa dobiva nepravilne signale glede cenovnih razmerij in stroškov (posledica so strukturna neskladja) itn.[9] Četudi bi prišlo do ukinitve dumpinga, bi bilo potrebno več let, da bi se le do neke mere obnovila domača proizvodnja in popravila porušena razmerja ter trg pričel delovati. Še več, nenadna ukinitev bi povzročila nekaterim državam, denimo slabo razvitim afriškim, ki jim je poceni izvoz evropskega mesa uničil njihovo lastno živinorejo in jih navadil na poceni uvoz prehrambenih surovin in izdelkov, probleme z zagotavljanjem osnovnih prehrambenih potreb, verjetno v določenih pokrajinah tudi lakoto. Ukinitev dumpinga brez drugih ukrepov bi povzročila po vsej verjetnosti celo še večjo hiperprodukcijo, vsaj v prvih letih.[10]

Podatki ameriškega USDA (US Department of Agriculture) kažejo, da so ZDA eden največjih uporabnikov sistema dumpinga. Ameriške kmetijske proizvode se med leti 1990 in 2002 prodajali pod ceno: pšenico za 43 odstotkov, koruzo za 13, riž 35, sojo za 25 odstotkov pod proizvodno ceno, bombaž[11] pa za rekordnih 61 odstotkov. Bombaž in riž sta z leti dobivala vse večjo podporo, medtem ko je podpora koruzi in soji[12] padala. Kalkulacije ne vključujejo do sedaj neupoštevanih stroškov kot degradacija okolja.[13]

Odpor takšni praksi se pojavlja v samih ZDA, kajti škoda se povzroča tudi lastnemu gospodarstvu in okolju, stroške pa plača ameriški potrošnik. Tako je samo v letu 1998 ameriški davkoplačevalec moral odšteti milijardo dolarjev, kajti za toliko pod ceno so ZDA izvozile 28 milijonov ton pšenice. Od leta 1997 do 2002 je propadlo 90.000 manjših farm, kajti niso bile deležne tako izdatne podpore kot velike. Največje koristi od državne podpore in ekstremno nizkih cen surovin so imele korporacije, čigar dobički so v zadnjih letih, odkar v ZDA velja Farm Bill, visoko poskočili. To so razlogi zakaj se ZDA soočajo z največjim številom sodnih postopkov.

Splošna škoda zaradi dumpinga je vsestranska in nepopravljiva. Vendar rešitev ni enostavna, saj je na področju kmetijskih pridelkov težko trditi, da cene kjerkoli v svetu uravnava samo tržišče. Največkrat so distorzije, predvsem domačih cen, posledica gospodarske politike, oligopolov itn. In tudi, ko je možno ugotoviti približno ceno proizvoda, je ta, kot so pokazale raziskave, pogosto pod velikim vplivom ne proizvajalcev, ki dobivajo izdatne subvencije, pač pa pod vplivom konkurenčnih proizvajalcev, denimo Avstralije ali Argentine, čigar proizvodi pa ponovno nimajo svobodnega pristopa do vseh trgov.

Dumpinške cene s trga izločajo tudi proizvajalce ali gospodarstva, ki bi brez teh intervencij postali konkurenčni. Zato je, razen proizvodne cene na osnovi vloženih stroškov, pravo ceno kmetijskega proizvoda zelo težko ugotoviti na trgu, čeprav je slišati zahteve, da se vzpostavi model po katerem bi se te cene izračunavale in objavljale in tako predstavljale osnovo za izračunavanje dumpinga.

Vendar četudi bi vse to razrešili, pa se v praksi šibkejše države proti dumpingu ne morejo učinkovito boriti, saj nimajo sredstev, da bi untidumpinške procese pred STO izpeljale uspešno in do konca. Težko je verjeti, da bi se šibke države, ki so odvisne od daril ZDA ali Evrope ali so odvisne od izvoza na ta trg, medtem ko predstavljajo nepomemben delež v skupni trgovinski menjavi Evrope ali ZDA, upale ta dva velikana kaznovati.

Med ostalimi odprtimi vprašanji globalnih pregovorov je tudi sporazum o intelektualni lastnini. Letos bodo morale tudi vse preostale države članice STO, ki še niso uskladile domače zakone v s sporazumom o intelektualni lastnini (TRIPs), to storiti. Vendar pa je vprašanje ali bo do tega prišlo, saj nekateri pogojujejo ta in podobna vprašanja z rešitvijo kmetijskega spora in dumpinga.

Kako pomembno je to področje, ki zadira globoko v strateška vprašanja razvoja držav, vidimo na primeru epidemije AIDS-a, ki je zdesetkala prebivalstvo nekaterih držav. Predvsem pa je to ena od praktičnih posledic sporazuma TRIPs iz pregovorov v okviru GATT, kajti multinacionalke so skoncentrirale in patentirale znanje, genetske in semenske vrste ter monopolizirale trg z zdravili in agrokemično industrijo. Sicer pa je kaj takega bilo tudi pričakovati, saj so Komite za intelektualno lastnino, svetovalni organ Reaganove administracije v ZDA, sestavljali predstavniki farmacevtske in agrokemične industrije.

Nekatera določila sporazuma TRIPs so v nasprotju z drugimi mednarodnimi sporazumi, denimo s Konvencijo o biološki diverziteti. Posebno pa ima TRIPs negativen vpliv na tradicionalno kmetijstvo.

V interesu razvitih je, kot smo dejali že v prejšnjem članku, da ostane pri »status quo«. Sedanji sistem njim (nam!?)[14] bolj odgovarja, kajti bodoči sistem bi bil bolj uravnotežen, to pa bi pomenilo tudi manj privilegijev za razvite. Na osnovi zavesti o tem tudi nastajajo razna gibanja, kot »fair trade«, ki bi pravično razdelila koristi med udeležence svetovnega gospodarstva, odpor praksi lastne vlade pa je čutiti tudi med samimi intelektualci in kmetovalci v ZDA.

Če poskušamo zaključiti, lahko rečemo, da je STO akumulirala probleme in jih ni razreševala. Močne države so vsiljevale enostranske rešitve, manipuliralo se je s proceduro pregovarjanja itn. Takšen proces, ki je dejansko povzročal umiranje milijonov ter si na koncu nakopal tudi ostro kritiko celo samega Vatikana, je prej ali slej moral zapeljati v slepo ulico. Sedaj bo potrebno počakati do junijskega vrha UNCTAD v Sao Paulu, kjer naj bi se ponudile nekatere rešitve.

[1] Sporazum NAFTA vsebuje številne klavzule, ki ščitijo ZDA, posebej v sektorjih kot intelektualna lastnina in investicije, medtem ko so s številnimi večstranskimi in dvostranskimi sporazumi ZDA z drugimi državami prednosti Mehike (in Kanade) razvodenele. ZDA trgovinske sporazume pogojujejo s kompenzacijo na drugih področjih, zato, poučeni s takimi izkušnjami, strokovnjaki svetujejo popolno ločitev področij in prepoved pogojevanja z drugimi vprašanji, kot investicije.

[2] Jagdish Bhagwati, strokovnjak za mednarodno trgovino in svetovalec ameriške administracije: »ZDA ne gledajo samo na ekonomijo, temveč si zamišljajo integracijo kot hegemonijo.« Zanj ni rešitev bilateralizem, še najmanj z ZDA, temveč usmerjanje na multilateralno trgovino, kjer poudarja primera Singapurja in Južne Koreje.

[3] Zanimivo ponovitev dogajanj znotraj STO je doživel tudi neuspešni sestanek ameriških držav februarja v Puebli, kjer se je ponovilo isto vprašanje kmetijstva, ko je 14 držav na čelu z ZDA odločno odbijalo zahteve ostalih 20 držav, na čelu z Argentino in Brazilijo, po popolni ukinitvi carinskih in kvazicarinskih omejitev. To kaže, da je med deželami v razvoju še vedno najti precej tistih, ki odločno podpirajo ameriška stališča. Predvsem te države upajo, da bodo iz tesne navezanosti in dvostranskih sporazumov z ZDA imele kosti.

[4] Ista vprašanja in tudi podoben zastoj v pregovorih se nato prenaša na druge ravni, kot pregovori o ameriški integraciji, ki tudi ni napravila koraka naprej, predvsem zato, ker se je zaustavilo, podobno kot v okviru STO, na vprašanju kmetijstva in kmetijskega dumpinga.

[5] Kot se je zgodilo z Mehiko po vstopu v NAFTA.

[6] Stuart Harbison, predsedujoči v kmetijskih pregovorih znotraj STO.

[7] Kritikom farmacevtskih multinacionalk se je priključil tudi Vatikan in jih razglasil za enega od krivcev za »genocid« zaradi predragih zdravil za AIDS.

[8] V Evropi se pojavlja ksenofobija zaradi ilegalnih priseljencev. Toda Evropa s svojo nekorektno gospodarsko prakso nosi velik del krivice za propad kmetijske proizvodnje v revnih afriških, latinskoameriških in azijskih državah.

[9] Tudi Slovenija uvaža, med drugim za državne rezerve, ameriške žitarice po dumping ceni, ob vseh interesih, ki se ob tem sprožajo.

[10] Argentina je, kot tradicionalna kmetijska proizvajalka, hvaležen vir preučevanj. V krizi pred prvo svetovno vojno, ko se je svetovni trg zasičil s kmetijskimi proizvodi, so poskušali s hiperprodukcijo nadomestiti izpad prihodka zaradi padca cen, povzročili nadaljnji padec cen, propad tisočerih kmetijskih gospodarstev (»arrendatarios«) in globoko prestrukturiranje argentinskega gospodarstva ter seveda množične notranje migracije in socialne nemire. Argenitna zaradi naravnih ugodnosti ni uporabljala dumpinga, temveč nasprotno, še danes uporablja izvozne trošarine s katerimi poskuša znižati velike dobičke na zunanjem trgu, kjer so cene ponavadi višje od domačih cen. Takšna gospodarstva kreirajo ceno surovine na svetovnem trgu, vendar pa večjih koristi od tega nimajo, ker se soočajo z dumpingom in protekcionizmom, medtem ko so po sporazumu GATT obvezne odpreti trg industrijskim proizvodom ter tujemu kapitalu.

[11] Brazilija je na arbitražnem sodišču v Ženevi sprožila sodni postopek proti ameriškim subvencijam za bombaž z argumentom, da s subvencijami 1,5 milijarde dolarjev letno ZDA povzročajo nesorazmerno veliko ponudbo in nizke cene. ZDA so največji svetovni izvoznik bombaža. V primeru rešitve spora v brazilsko korist napovedujejo velike spremembe v ameriškem sistemu subvencioniranja.

[12] Koruza in soja posebej sprožata dvome med kupci zaradi intenzivne uporabe gensko spremenjenih vrst. Eden največjih uporabnih teh vrst so prav ZDA, nato Argenitna in Brazilija, ki počasi postaja tudi največji svetovni izvoznik soje, Kitajska pa največji kupec.

[13] Glej United States Dumping on World Agricultural Markets in najnovejša aktualizacija, februar 2004, Institute for Agriculture and Trade Policy, Minneapolis, www.iatp.org.

[14] Medtem ko smo še pred nekaj leti govorili z druge strani, je z našim vstopom v Evropo zadeva postala drugačna. Ni za pričakovati, da se bo Slovenija kot nekoč Jugoslavija borila za pravice dežel v razvoju, ki jih je pred kratkim zapustila.